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医疗器械创新考验监管智慧

上海市食品药品监管局 胡丽君
 
  近年来,随着3D打印技术的发展,精准化、个性化医疗需求的增长,医疗器械3D打印技术得到一定发展。在广度上,它从最初的医疗模型快速制造逐渐发展到直接打印助听器外壳、植入物和复杂手术器械。在深度上,它由打印没有生命的医疗器械正在向打印具有生物活性的人工组织、人工器官的方向发展。而在监管实践中,一个看上去并不复杂的医疗器械案例,由于与3D打印关联,从而产生了不同声音。这让人深刻感受到,随着医疗器械的迅速创新发展,食品药品监管系统迫切需要深入理解监管与创新的关系。
 
  案例探讨:
  3D打印更新生产方式带来争议
  先来了解一个实际案例:一耳道式助听器生产企业在2016年1月1日前采购A公司的甲材料生产助听器外壳,生产工艺主要为浇铸印模;在2016年1月1日后,其采购B公司的乙材料生产助听器外壳,生产工艺主要为3D打印。
  对A公司的生产行为,执法人员围绕两点产生了争议:一是医疗器械产品生产工艺和原材料发生变化,注册人是否必须提出变更注册申请;二是企业自行变更生产工艺,是否违反了产品技术要求。
  一些执法人员认为,该企业擅自变更生产工艺和原材料,未将变化情况向原注册部门提出变更注册申请,违反了《医疗器械监督管理条例》(以下简称《条例》)第十四条中关于“已注册的第二类、第三类医疗器械产品,其设计、原材料、生产工艺、适用范围、使用方法等发生实质性变化,有可能影响该医疗器械安全、有效的,注册人应当向原注册部门申请办理变更注册手续;发生非实质性变化,不影响该医疗器械安全、有效的,应当将变化情况向原注册部门备案”的规定,考虑依据《条例》第六十三条第一款认定为生产未取得医疗器械注册证的医疗器械,或依据《条例》第六十六条第一款认定为生产不符合产品技术要求的医疗器械,进行相应的处罚。
  笔者对此认为,医疗器械产品原材料和生产工艺发生变化,未必需要提出变更注册申请,必须具体情况具体分析。首先,《条例》第十四条明确了需要提出变更申请的两个关键因素——“实质性变化”和“有可能影响该医疗器械安全、有效”。这两个关键因素都有弹性,需要刚性的数据和科学的论证等予以支撑,不能直接得出“有变化必提出申请”的结论。其次,《医疗器械注册管理办法》第四十九条第一款规定,“医疗器械注册证及其附件载明的内容发生变化,应当向原注册部门申请注册变更,并按照相关要求提交申报资料”。这意味着,如果生产工艺和使用的原材料未载入产品注册证及其附件,则无需提交注册变更申请。再次,该条第二款所明确的许可事项变更和登记事项变更内容均不包括生产工艺变更。这意味着,在一般情形下,生产工艺变更不需要提出注册变更申请。最后,在有些情形下,关键原材料变更可能涉及产品设计变更,或对产品质量的稳定性产生影响,此时必须提出注册变更申请。如根据《体外诊断试剂注册管理办法》第五十八条规定,抗原、抗体等主要原材料供应商变更的,申请人应当向原注册部门申请许可事项变更。
  另一些执法人员认为,该企业变更生产工艺和原材料,对已注册的产品不产生实质性影响,不会影响该医疗器械的安全性、有效性,但违反了《条例》第十四条关于“已注册的第二类、第三类医疗器械产品,其设计、原材料、生产工艺、适用范围、使用方法……发生非实质性变化,不影响该医疗器械安全、有效的,应当将变化情况向原注册部门备案”的规定,考虑依据《条例》第六十五条第一款认定为未依照《条例》规定进行备案,责令限期改正。
  笔者对此认为,企业自行变更生产工艺,并不必然违反产品技术要求。根据国家食品药品监管总局发布的《医疗器械产品技术要求编写指导原则》,产品技术要求主要涉及产品性能指标,而生产工艺是过程,技术要求是结果。如果企业通过验证,确认变更的生产工艺能达到产品技术要求,从鼓励科技进步的角度来讲,应当允许企业采取;但是有些生产工艺的变更会对产品设计产生影响,致使产品技术要求发生变化,这时就要具体情况具体分析。就本案而言,该企业生产的产品属于第二类医疗器械,查看产品注册证及其附件载明的内容,生产工艺和原材料并未作为注册内容载入。从产品风险来看,选用新材料运用3D打印生产工艺进行生产,只要企业做了验证并确认,不存在产生实质性变化,以及使产品的安全性、有效性受到质疑。从消费者的角度来看,更个性化的定制服务会使体验更加舒适。因此,笔者赞同后一种看法。
 
  监管思考:
  深入理解监管与创新发展的关系
  在这个案例的讨论中,有两点值得深入思考:一是如何认识3D打印技术更新生产方式带来的影响。笔者认为,对于这一新兴事物,采取“一刀切”的方法,凡涉及3D打印就得提出申请,虽然简单易行,但对于行业发展却有害无益。美国食品药品管理局(FDA)发布了《增材制造器械技术考量》指南草案(Additive Manufacturing),提出了其对3D打印医疗器械技术考量的初步思考。到目前为止,美国FDA已经通过85件3D打印医疗器械申请,包括3D导航系统、植入物(例如颅骨板、人工髋关节)和外部假体(例如假体手)等,绝大多数都不是需要上市前批准(PMA)的严格控制风险医疗器械。有鉴于此,监管人员应当结合具体产品来讨论3D打印技术带来的影响——是运用3D打印技术提升生产工艺,还是直接打印最终产品,二者应当有所区别。
  二是如何考量监管与创新的关系。医疗器械产品的更新换代是与科技快速发展密切相关的。如何在保证医疗器械安全有效的基础上,不让法规政策束缚产业发展?卸任不久的美国FDA原局长玛格丽特·汉伯格在第七届药物信息协会中国年会上指出:“作为监管机构,应该做到强大和聪明,否则就会面临质疑——监管会拖创新的后腿。”因此,医疗器械监管应当在保证消费者可获得安全有效的医疗器械的基础上,让创新产品能更快地惠及消费者。
 
(摘自中国医药报)
 
 
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