政策法规
政策解读:投资体制新旧差别何在

国家发展改革委投资司司长 杨庆蔚
    旧体制弊端在于包办过多
      往往造成政府对企业项目管得过多过细,而对政府投资项目管得不够。
      《国务院关于投资体制改革的决定》发布后,各方关注的一个焦点是:投资管理体制新旧差别何在?对这个问题,国家发展改革委投资司司长杨庆蔚打了个形象的比方。在旧的投资管理体制下,政府对企业投资行为包办过多,就像登记结婚,街道办事处一看两个人的年龄,说是差别太大,今后肯定不幸福,不给你们登记。所以,政府包办过多,企业的投资主体地位一直没有得以确立。
      传统的投资体制有几个弊端.一是对所有投资项目,不分投资主体、资金来源和项目性质,一律按投资规模大小分别由各级政府审批。其次,这种审批要经过若干道手续,如项目建议书、可行性研究报告以及开工报告等。第三,政府在进行审批时,把本来应由企业决定的市场前景、经济效益、资金来源、技术方案等也都审批了。第四是重事前审批,轻事后管理。批项目的时候一道道关,而对批完以后企业是否按国家的要求进行投资建设,则缺乏有效监督。
      在我们已经初步建立社会主义市场经济的体制框架,经济成分多元化的情况下,这种管理体制,往往造成政府对企业项目管得过多过细,而对政府投资项目管得不够。
      新体制确立企业投资主体地位
      今后实行备案制的项目约为75%,政府投资项目继续实行审批管理。
      通读《国务院关于投资体制改革的决定》,最核心的内容应是第二部分“转变政府管理职能,确立企业的投资主体地位”。这其中有几方面关键变化。
      第一个变化是,区分不同的投资主体,针对不同的项目性质,实行不同的管理方式。《决定》中规定,对于政府投资项目将继续实行审批管理,而“对于企业不使用政府投资建设的项目,一律不再实行审批制,区别不同情况实行核准制和备案制”。对企业重大项目和限制类项目实行核准制,其他项目则实行备案制。据有关方面的测算,今后实行备案制的项目约为75%,也就是说大部分项目将实行备案制。
      第二个变化是,对于企业投资项目,政府转变了管理的角度,将主要从行使公共管理职能的角度对其外部性进行核准,其他则由企业自主决策。
      杨庆蔚认为,这一变化是此次投资体制改革中最大的亮点,是真正确立企业投资主体地位的关键所在。政府不能再以市场前景不明、经济效益不理想、资金来源不落实、技术方案不合理等理由否决企业的投资项目。
      第三个变化,按照行政许可法的要求,在程序、时限等方面对政府的投资管理行为进行了规范。《决定》中提出,“要严格限定实行政府核准制的范围”,“企业投资建设实行核准制的项目,仅需向政府提交项目申请报告,不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序”。“政府有关部门要制定严格规范的核准制度”。
      此外,《决定》体现了对社会资本的鼓励,提出“放宽社会资本的投资领域,允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域”。
      对政府投资行为规范、制约
      合理界定政府投资范围,提高决策科学化和民主化水平,建立政府投资责任追究制。
      在确立企业投资主体地位的同时,《决定》也对政府投资行为进行了规范和制约,如强调要合理界定政府投资范围、提高决策的科学化和民主化水平、建立政府投资责任追究制度等。
    《决定》提出,“政府投资主要用于关系国家安全和市场不能有效配置资源的经济和社会领域,包括加强公益性和公共基础设施建设,保护和改善生态环境,促进欠发达地区的经济和社会发展,推进科技进步和高新技术产业化。能够由社会投资建设的项目,尽可能利用社会资金建设”。界定政府投资范围,一方面可以使政府投资更好地弥补“市场失灵”,为经济和社会发展提供必要的基础条件;另一方面也为企业提供了更广阔的投资空间,体现了政府投资不与民间资金争利的精神。
      《决定》还提出,要建立政府投资责任追究制度,“工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位,都应有相应的责任约束,对不遵守法律法规给国家造成重大损失的,要依法追究有关责任人的行政和法律责任”。可以预计,“拍脑袋决策”的现象将日趋减少。
      同时,《决定》还提出,要逐步实行政府投资项目公示制度,完善政府投资制衡机制,进一步加强对政府投资项目的审计监督,建立政府投资项目的社会监督机制等。所有这些,都将有助于规范和制约政府投资行为,提高政府投资的管理水平和投资效益。
      企业不能为所欲为
      在《政府核准的投资项目目录》外的投资项目,不符合产业政策、环保要求的,一样不能上。
    此次下发的《国务院关于投资体制改革的决定》有一个附件:《政府核准的投资项目目录(2004年本)》。有些人产生一种误解,认为对目录外的项目国家一律放开、企业想投什么都可以了。其实不然。目录的作用只是划分政府对企业投资项目的不同管理方式,对目录以内的项目实行核准、目录以外的项目实行备案。目录内需要核准的并不都是限制发展的产业,目录外实行备案的也并不全是鼓励的。在目录外的投资项目,不符合产业政策、环保要求的,一样不能上。
      此外,备案制也不意味着政府可以放手不管。杨庆蔚还是用结婚登记来做比喻:虽然婚姻自主,但如果不够法定年龄,或者近亲结婚,甚至重婚,政府管理部门还是不能给予登记。因此,国家发改委在下一步制定企业投资项目备案指导意见时,会通过相关政策来体现政府的职责。
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